Il permesso di soggiorno per le vittime di violenza domestica previsto dall’art. 18 bis, d.lgs 286/1998, inserito dalla l. 119/2013
Francesca Garisto*
L’art. 4 della legge 119/2013, che ha inserito nel testo unico sull’immigrazione (d.lgs 286/1998) l’apposita norma di cui all’art. 18 bis, prevede che il questore – con il parere favorevole dell’autorità giudiziaria o su proposta di questa ai sensi dell’art. 5, comma 6, d.lgs 286/1998, e cioè il permesso per motivi umanitari – rilasci il permesso per consentire alla vittima straniera, priva di permesso di soggiorno, di sottrarsi alla violenza quando siano accertate situazioni di violenza o abuso e emerga un concreto e attuale pericolo per la sua incolumità.
Il permesso viene rilasciato solo quando, nel corso di indagini o di procedimenti per i reati di lesioni, maltrattamenti, violenza sessuale, atti persecutori, mutilazioni genitali, sequestro di persona o comunque reati per i quali è previsto l’arresto obbligatorio in flagranza, commessi sul territorio nazionale nell’ambito di violenza domestica, siano accertate situazioni di violenza o abuso nei confronti di uno straniero e emerga un concreto e attuale pericolo per la sua incolumità come conseguenza della scelta di sottrarsi alla violenza o per effetto delle dichiarazioni rese. Il medesimo permesso di soggiorno può essere rilasciato dal questore anche quando le situazioni di violenza o abuso emergano nel corso di interventi dei centri antiviolenza o dei servizi sociali specializzati. La norma inserita dalla l. 119/2013 non sembra avere aver trovato alcuna significativa applicazione nel distretto di Milano. Da una iniziale indagine riferita al Tribunale di Milano, essa risulta sconosciuta agli attori principali che operano nel settore della violenza domestica e di genere: non se ne sono avuti esempi nel lavoro del gruppo legali dei centri antiviolenza più attivi sul territorio, CADMI e SVD-SVS; al procuratore della Repubblica, dr. Forno, e a altri sostituti procuratori del pool famiglia, non risulta che sia mai stata applicata; altrettanto sconosciuta sembra agli avvocati ASGI (Associazione Studi Giuridici per l’Immigrazione) che si occupano di diritto dell’immigrazione.
E’, allora, doveroso chiederci da cosa dipenda il mancato utilizzo dello speciale permesso di soggiorno per le vittime di violenza domestica, che già aveva suscitato numerose obiezioni all’epoca dell’entrata in vigore della legge, e verificare se la mancata applicazione dipenda da un’insufficienza dello stesso istituto o dalla lentezza nella concreta scoperta dello stesso da parte di avvocati e magistrati del Pubblico Ministero
La norma è stata fortemente avversata dalle associazioni e centri antiviolenza che la ritengono contraria alla convenzione di Istanbul del 11.5.2011, ratificata dall’Italia con l. 27.6.2013 n. 77.
I rilievi critici si sono focalizzati soprattutto sul ridotto contenuto dell’art. 18 bis T.U. immigrazione rispetto a quanto previsto all’art. 59 della convenzione di Istambul, che stabilisce che gli stati adottano le misure per “garantire che le vittime, il cui status di residente dipende da quello del coniuge o del partner, conformemente al loro diritto interno, possano ottenere in caso di scioglimento del matrimonio o della relazione, in situazioni particolarmente difficili, un titolo autonomo di soggiorno, indipendentemente dalla durata del matrimonio o della relazione”.
La tutela apprestata dalla l. 119/2013 non deriva infatti dal mero stato di vittima, ma è vincolata al requisito del pericolo grave e attuale alla sua incolumità che rappresenta solo le situazioni di alto rischio. In teoria, in assenza di un grave e attuale pericolo, la donna straniera non ha diritto al permesso di soggiorno pur se vittima di violenza domestica.
Inoltre, il pericolo deve derivare dalla scelta di sottrarsi alla violenza o quale conseguenza delle dichiarazioni rese, requisito che di fatto fa dipendere la possibilità di conseguire un autonomo titolo di soggiorno dall’attiva partecipazione al processo penale – come è implicito nella necessità del parere del pubblico ministero – e dalla possibilità di farsi seguire da servizi sociali specializzati che attesteranno il rischio per l’incolumità.
Più aderente alla convenzione di Istanbul, senza dubbio sarebbe stato assicurare alla donna straniera, a motivo della sua particolare vulnerabilità, la possibilità di un soggiorno legale, per il solo fatto di essere vittima, per tutto il periodo necessario al superamento delle difficoltà (abitative, economiche ecc.) derivanti dalla stessa condotta violenta subita. Il requisito aggiuntivo del pericolo grave e attuale all’incolumità previsto per le vittime straniere finisce quindi per determinare una irragionevole disparità di trattamento rispetto alle vittime italiane.
Come si evidenziava in apertura, la norma non sembra essere applicata: alle donne straniere vittime di violenza di cui si è a conoscenza si sono di volta in volta applicate il permesso di cui all’art. in attesa di attività lavorativa o il permesso per ragioni di giustizia, ma non lo specifico istituto previsto dall’art. 18 bis T.U. Immigrazione per le vittime di violenza domestica.
Siamo allora in presenza di una norma troppo ristretta, e perciò inutile, o semplicemente di un istituto ancora poco conosciuto?
Con l’obiettivo di realizzare l’effettiva applicazione della convenzione di Istanbul anche nei confronti delle donne straniere, sembrerebbe utile e opportuno procedere a una più attenta e compiuta verifica della effettività della norma su tutto il territorio nazionale e, se necessario, all’eventuale ripensamento della stessa.
*Casa delle donne maltrattate di Milano
Problematiche di applicazione dell’art.18 bis sul permesso di soggiorno per donne straniere vittime di violenza domestica
Teresa Manente*
La legge di conversione n. 119 del 2013 non ha recepito l’indicazione avanzata dalle avvocate dei centri antiviolenza dell’associazione D.i.Re. di svincolare il rilascio del titolo di soggiorno dalla presentazione della denuncia da parte della donna seguendo lo schema del permesso di protezione sociale definito dall’articolo 18 d.lgs. 286/1998 che affianca al percorso giudiziario anche quello sociale.
Di conseguenza rimane presupposto dell’accesso alla misura di protezione il parere positivo del pubblico ministero, e quindi la presentazione di una denuncia, ignorando che le donne migranti hanno molta paura di rivolgersi alle autorità perché temono fortemente di essere espulse.
Sono molti i casi di donne straniere che si sono rivolte allo sportello di Differenza Donna nel CIE di Ponte Galeria, riferendo di essere state espulse proprio dopo aver richiesto aiuto alle forze dell’ordine a seguito di violenze domestiche oppure dopo che la loro irregolarità sul territorio è stata denunciata proprio dall’uomo maltrattante.
In generale a Roma l’accesso al permesso ex art. 18 bis a Roma rimane ancora molto difficile a causa del diffuso pregiudizio circa la strumentalità della denuncia presentata dalle donne prive di titolo di soggiorno. La struttura della norma inoltre non ha aiutato: la Procura di Roma, ad esempio, investita delle prime richieste di parere sul rilascio del permesso ex art. 18 bis d.lgs. 286/1998 ha atteso il compimento di un’articolata attività di indagine. La norma, infatti, parla di situazione di violenza domestica “accertate” e quindi i Pubblici ministeri hanno spesso ritardato il rilascio del parere al fine di costruire una piattaforma indiziaria consistente.
Lo strumento è stato così indebolito, perché dopo la presentazione della denuncia querela le donne migranti senza permesso di soggiorno si ritrovano a vivere una situazione di attesa e di precarietà che aggrava la loro vulnerabilità e le espone ad ulteriori e più gravi forme di violenza, compromettendo fortemente il buon esito del loro percorso di uscita dalla violenza.
Il lungo lasso di tempo (in alcuni casi anche otto mesi) tra la richiesta di parere e il rilascio del nulla osta ha reso inoltre difficile dimostrare la sussistenza della concretezza e attualità del pericolo, quando ormai la donna che richiede il permesso di soggiorno ex art. 18 bis si è già da tempo allontanata dall’uomo violento, dando adito di nuovo a “sospetti” di strumentalità della denuncia alla regolarizzazione sul territorio.
Ulteriore problematica riscontrata nel Lazio attiene all’assenza di un programma di assistenza ed integrazione ad hoc dedicato alle donne beneficiarie del titolo di soggiorno ai sensi dell’articolo 18 bis d.lgs 286/1998 che, sul modello del programma di reinserimento sociale definito per le vittime di tratta, dovrebbe garantire un percorso di rafforzamento delle competenze e delle risorse che si rende ancora più necessario, in considerazione della condizione di isolamento prolungato che determina la non disponibilità del permesso di soggiorno.